신라 6두품 출신의 유학자. 성종에게 시무 28조를 올려 유교 정치의 틀을 세웠다
어려서 경순왕을 따라 고려에 왔고, 태조 앞에서 논어를 외워 칭찬을 받았다고 전한다. 982년 올린 시무 28조에서 불교는 수신의 도, 유교는 나라를 다스리는 근본이라 하여 연등회·팔관회 같은 불교 행사를 줄이고, 지방에 외관을 보내며, 유교 이념에 따라 정치하자고 했다. 태조부터 경종까지 다섯 왕의 정치를 평가한 "오조 정적평"도 함께 올렸다.
성종이 최승로의 시무 28조를 받아들여 2성 6부의 중앙 제도와 12목을 갖추고, 국자감을 세웠다.
최승로가 성종에게 앞선 다섯 왕의 정치를 평가한 글(5조 정적평)과 함께, 유교 정치의 방향을 담은 시무 28조를 올렸다.
제가 회의·화백 회의에서 의정부·비변사, 군국기무처까지 — 귀족의 합의와 왕권 사이에서 중앙 기구가 어떻게 바뀌었나
5부·5방·5주에서 9주 5소경, 5도 양계, 8도를 거쳐 13도까지 — 중앙이 지방을 얼마나 직접 다스리게 되었나
태학과 국학, 국자감과 성균관에서 근대 학교와 조선 교육령까지 — 관리를 기르는 관학과 그 빈자리를 채운 사학